QUE ES UN RECLAMO ADMINISTRATIVO Y COMO HACERLO

El reclamo administrativo previo en materia previsional

Sumario: 1.- Introducción.
2.- Marco normativo aplicable.
3.- Posibilidad de acceso directo a la justicia.
4.- Procedimiento judicial sin agotamiento de la vía administrativa.
5.- Casos en que resulta necesario el reclamo previo.
6.- Conclusiones.


1.- Introducción
Abundante ha sido la doctrina y la jurisprudencia en relación a la necesidad del cumplimiento obligatorio del reclamo administrativo previo ante Anses, en los casos de reajuste de haberes previsionales. Pero sin embargo, poco se ha escrito sobre las diferentes posibilidades de accionar judicialmente en forma directa contra Anses y sobre aquellos casos puntuales en que por motivos de claridad procesal resulta prácticamente indispensable realizar el mencionado “Reclamo Previo”.-

El objetivo del presente trabajo, es justamente, colaborar en forma directa en relación a puntualizar la forma más rápida y efectiva de acceder a la justicia sin temor a que por cuestiones procesales, se dilate la protección de los derechos alimentarios y de propiedad de los actores que reclaman el reajuste de sus haberes previsionales.-


2.- Marco normativo aplicable
El Art. 32° de la ley 19.549, (hoy modificado por la Ley de Emergencia Económica Nº 25.344) en su redacción original, disponía que no era necesario el reclamo administrativo previo, en los supuestos en que, “mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil”.-
La Ley 25344, en su artículo 12, sustituye los artículos 30, 31 y 32 de la ley 19.549, de los que expresamente el 30 y 32, establecen:
Artículo 30: El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.-
Artículo 32: El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

Ahora bien la ley 24655, creación de los Juzgados Federales de la Seguridad Social de primera instancia; establece en su ARTICULO 2º — Los juzgados creados por la presente, serán competentes en:
a) Las causas enunciadas en el artículo 15 de la Ley Nº 24.463.-
b) Las demandas que versen sobre la aplicación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones establecido por la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias.-

c) Las demandas que versen sobre la aplicación de los regímenes de retiros, jubilaciones y pensiones de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.-

d) El amparo por mora previsto en el artículo 28 de la Ley Nº 19.549, modificada por la Ley Nº 21.686, en materia de seguridad social.-

e) Las ejecuciones de créditos de la Seguridad Social perseguidas por la Dirección General Impositiva en ejercicio de las funciones asignadas por el Decreto Nº 507/93.-

f) Las causas actualmente asignadas a la Justicia Nacional de Primera Instancia del Trabajo por el artículo 24 de la Ley Nº 23.660.-


3.- Posibilidad de acceso directo a la justicia
Como lo ha puesto de resalto la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la exigencia de agotar la vía administrativa previamente a deducir la demanda judicial tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados, a fin de evitar juicios innecesarios (Fallos: 230:509). Se ha dicho también que tiene como objeto dar a la administración la oportunidad de revisar el asunto y revocar el error; promover el control de legalidad y conveniencia de los actos, y permitir una mejor defensa del interés público.(Diez, Manuel M,”Derecho procesal administrativo”,Buenos Aires, Plus Ultra, 1996, pág.228).-

Sin perjuicio de ello, en el caso de los reclamos por reajuste de haberes previsionales, los administrados resultan personas de edad avanzada que necesitan una respuesta rápida y expedita a su pretensión, por lo que una dilación innecesaria en la resolución de su petición, podría acarrear perjuicios irreversibles.-

Por lo antedicho los jueces deben analizar de un modo especial la habilitación de instancia, en el caso de las demandas de carácter previsional; ya que por lo general estas se inician en el marco del art. 15 de la ley 24463, por vía de impugnación de resolución del Anses, denegatoria de los derechos de los reclamantes.-

Resoluciones que sistemáticamente “rechazan el reajuste solicitado” con fundamento en la correcta aplicación de la normativa vigente 24241 y 24463; y en que en nuestro ordenamiento jurídico, es el Poder Judicial el único constitucionalmente facultado para declarar la inconstitucionalidad de la norma, por cuanto Anses carece de tales facultades, resultando un “ritualismo inútil” la petición administrativa en tal sentido.-

Con lo cual, remitir el tratamiento de la cuestión a la vía administrativa previa, implica un trámite meramente dilatorio, en perjuicio del administrado. Prueba de ello es que la propia Procuración General del Tesoro de la Nación, ha dictaminado que “resulta improcedente impugnar en sede administrativa por vía de recursos y reclamos" normas de sustancia legislativa (conf. dictámenes 211.171, 231.332, 232.250).-

Pero sin embargo, del análisis de la normativa aplicable, surge una posibilidad clara y concreta en la propia legislación, de habilitar la instancia judicial sin “reclamo previo”.-

No debemos olvidar que resulta de aplicación la ley 19.549; ya que el art. 32, establece que el reclamo previo no será necesario en el caso que haya una norma que así lo establezca, como en el presente caso (art.2 inc. “b” de la Ley 24655).-

Sobre el tema en cuestión debemos recordar el marco de lo establecido en el inc. b del art. 2º de la ley 24.655, (el que determina la materia competencial de los juzgados de primera instancia del fuero federal de la seguridad social), el cual emplea una fórmula amplia, no sólo extensiva a un gran número de supuestos de naturaleza previsional, sino que ninguna referencia hace a la obligatoriedad de que, para acceder a la vía judicial, deba haber resolución administrativa previa, expresa y formal. Conviene recordar que la expresión utilizada en el inc. b que se analiza dice: “demandas que versen sobre la aplicación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”, es decir, se emplea una fórmula genérica, siendo clara la intención del legislador de no vedar, de manera alguna, el acceso del particular a los tribunales.-

Referente al alcance del inc. b del art. 2º, ley 24.655, se afirmó en el trabajo titulado “Tipos de procesos en materia de seguridad social” -RJP, 1996, tº VI, p. 817-, que “Las situaciones descritas necesariamente incluirán casos en que la ANSeS haya dictado resolución administrativa, la que podrá referirse tanto a temas relacionados sobre el sistema de capitalización, como aquellos del sistema de reparto, ambos integrantes del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (2º párrafo del art. 1º, ley 24.241); también casos en que se lleve a los estrados judiciales a alguna AFJP; y por último, casos en que ni siquiera haya resolución administrativa previa, porque, a diferencia de lo exigido en el art. 15 de la ley 24.463, cabe deducir de las palabras empleadas al redactar este inciso, que no se requiere necesariamente resolución administrativa previa, ya que, de manera directa se habla de ”demandas".-


4.- Procedimiento judicial sin agotamiento de la vía administrativa
Ahora bien, en la experiencia judicial del que suscribe, cuando la habilitación de instancia de la demanda por reajuste de haberes, se produce en el marco del art.2 inc. b) de la ley 24.655, los letrados de Anses, al contestar la demanda, plantean obviamente una excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa o falta de legitimación; atento a que no existe acto administrativo que impugnar, desarrollando ampliamente la doctrina que todos conocemos de la necesaria presentación del reclamo previo antes de iniciar la demanda judicial.-

Pero su propio argumento se desdibuja en la propia contestación de la demanda del ANSES; ya que en su punto “CONTESTA DEMANDA”, niega que le corresponda todo derecho al actor; por lo que da de baja su propio argumento de “falta de agotamiento de la vía”, ya que demuestra que la misma es un “ritualismo inútil”, que por las características de los derechos que se reclaman en este tipo de procesos (alimentarios y patrimoniales); el recurrir a un innecesario agotamiento de la vía administrativa, llevaría un precioso tiempo (perdido), que jugaría en detrimento de los derechos de los actores, atento a su avanzada edad.-

Como conclusión, ha quedado por demás demostrado, lo innecesario del agotamiento de la vía administrativa y como consecuencia de ello no quedan dudas de que los jubilados se encuentran perfectamente legitimados a los fines de la instauración de demandas por reajuste de haberes en forma directa ante la justicia federal.-


5.- Casos en que resulta necesario el reclamo previo
A esta altura de lo expuesto; pareciera que realmente resulta innecesario a los fines de reclamar los derechos de los jubilados, cumplimentar con el requisito del “reclamo administrativo previo”; pero sin embargo, existen algunos casos, que expondré a continuación, donde por una cuestión de claridad procesal, resulta indispensable realizarlo previamente a la demanda judicial.-

a) El primer caso es cuando del análisis previo que se realiza de actuaciones administrativas del reclamante, se infiere que surge un error material o técnico en la realización de la primer liquidación de su haber; ya sea por un error numérico; por omisión de remuneraciones percibidas; por error en la conversión de la moneda; etc.-

En estos casos uno debe realizar la petición administrativa previa indicando el error u omisión incurrido por el organismo previsional, con su correspondiente ubicación en el expediente administrativo y en su caso el cálculo correcto del haber.-

En este caso la Administración tiene la posibilidad cierta de corregir o hacer lugar a la pretensión del actor, en un tiempo prudencial, sin necesidad de recurrir a la instancia judicial donde evidentemente la demora en resolver la petición del administrado será mucho mayor.-

b) Otro caso puntual, surge de la vigencia de las leyes 24016 para docentes nacionales y de la ley 22929 para investigadores y científicos. Ambas normativas declaradas innumerable cantidad de veces “vigentes” por medio de la Justicia Federal, atento a su supuesta derogación por el Decreto 78/94 (24/01/94) reglamentario del art. 168 de la ley 24241 (MANIFIESTAMENTE INCONSTITUCIONAL).-

Ahora bien, en estos casos el Estado Nacional ha emitido dos decretos en el año 2005 el 137 y el 160; el primero de ellos para los docentes y el segundo para los investigadores y científicos, que cumplan con los requisitos exigidos por la normativa 24016 y 22929 respectivamente. Pero sin embargo los mencionados decretos no reconocen movilidad alguna; únicamente determinan el haber inicial en el 82% o 85% según el caso, del haber al cese.-

Por lo tanto, en el supuesto de una persona que se haya jubilado bajo el marco de la ley 24241, en el año 2000 y que se haya desempeñado durante su actividad laboral como docente frente a grado, debe peticionarse ante el Anses el reajuste en el marco del decreto 137/05, a lo cual se le exigirá que presente un certificado con la remuneración al año 2000; por lo tanto resulta evidente que no posee movilidad alguna, o sea que la aplicación de la ley 24016 resulta parcial y su “teórico decreto reglamentario 137/05”, inconstitucional; ya que arbitrariamente restringe la movilidad a la fecha de cese del actor.-

Idéntico criterio surge con los investigadores y científicos.-

Por lo tanto en estos supuestos es necesario el agotamiento de la vía administrativa a los fines de demostrar ante la Justicia Federal; que la Administración produce un daño a los intereses de los administrados reconociendo parcialmente su derecho a la movilidad de su haber jubilatorio.-


6.- Conclusiones
I.- El reclamo administrativo previo en materia previsional a los fines de acceder a la instancia judicial para un Proceso Ordinario, es necesario únicamente en ciertos casos, por vía del art. 15 de la ley 24463.-

II.- Existe una forma de habilitar la instancia judicial para un Proceso Ordinario, de manera efectiva; sin temor a que por cuestiones procesales, se dilate la protección de los derechos alimentarios y de propiedad de los Jubilados.-

III.- El marco normativo aplicable a los fines de la habilitación de instancia sin reclamo previo es el art. 2 inc. b) de la ley 24655.-

IV.- Los casos en que resulta necesario el reclamo administrativo previo son donde se detecta un error material o técnico en la liquidación del haber, reajustes por agregación de servicios, reajustes por movilidad de docentes nacionales y de investigadores y científicos, etc.-

V.- Desde punto del procedimiento judicial las defensas procesales del ANSES, ante la falta de agotamiento de la vía, son ineficaces.-

Roberto Villagra Acedo